“Nghiệp vụ” là thuật ngữ thường dùng để chỉ công việc chuyên môn riêng, là hoạt động gắn với đặc thù của từng nghề, từng lĩnh vực. Do có tính chất chuyên môn nên nghiệp vụ phải bao gồm các quy tắc nhất định để thực hiện công việc trong nghề, lĩnh vực đó.
Trong điều kiện cải cách hành chính, với mục tiêu xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức chuyên nghiệp, bộ máy hành chính có sự phân công, phân cấp rõ ràng thì việc xác định những công việc chuyên môn cho từng vị trí công tác là rất cần thiết. Vì vậy, hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính cũng đòi hỏi phải có những yêu cầu cụ thể về nghiệp vụ. Đó chính là những thao tác để thực hiện công việc cụ thể trong quá trình giải quyết khiếu nại, là những công việc phải làm và cách thức thực hiện công việc đó.
Hiện có nhiều quan niệm khác nhau về giải quyết khiếu nại. Có quan niệm cho rằng hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính có nội hàm rất rộng, bao gồm cả hoạt động tiếp công dân và xử lý đơn thư cho đến quá trình thụ lý, thẩm tra, xác minh, kết luận và ban hành các quyết định giải quyết. Tuy nhiên, để xác định nội dung những vấn đề trọng tâm trong giải quyết khiếu nại làm cơ sở cho việc hoàn thiện quy định về quy trình nghiệp vụ giải quyết khiếu nại hành chính thì quy định của Luật Khiếu nại về giải quyết khiếu nại là phù hợp hơn cả. Luật Khiếu nại quy định:
Giải quyết khiếu nại là việc thụ lý, xác minh, kết luận nội dung khiếu nại và ra quyết định giải quyết của người giải quyết khiếu nại().
Như vậy, giải quyết khiếu nại bao gồm ba giai đoạn chủ yếu thực hiện theo thứ tự là: (i) thụ lý; (ii) xác minh, kết luận nội dung khiếu nại; (iii) ban hành quyết định giải quyết khiếu nại. Mỗi giai đoạn nói trên có những yêu cầu riêng đòi hỏi người có thẩm quyền trong giải quyết khiếu nại phải thực hiện các hoạt động nghiệp vụ cụ thể theo quy định của pháp luật. Nói cách khác, nghiệp vụ giải quyết khiếu nại hành chính là những hoạt động cụ thể theo quy tắc được xác định mà chủ thể phải thực hiện trong các giai đoạn giải quyết khiếu nại hành chính. Ba giai đoạn trên chính là ba phần quan trọng nhất trong cấu trúc hệ thống quy trình nghiệp vụ giải quyết khiếu nại hành chính.
Nghiệp vụ giải quyết khiếu nại gắn liền với việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Các nhiệm vụ đó được thực hiện trên cơ sở trình tự, thủ tục gắn với từng chủ thể có nhiệm vụ, quyền hạn để giải quyết nội dung công việc cụ thể. Vì vậy, cấu trúc chung cho mỗi quy định về nghiệp vụ giải quyết khiếu nại phải bao gồm 3 vấn đề cơ bản không thể thiếu được, đó là:
(i) Nội dung công việc cần thực hiện;
(ii) Chủ thể (người) có thẩm quyền thực hiện công việc đó;
(iii) Các trình tự, thủ tục mà chủ thể phải thực hiện.
Cả ba vấn đề trên đây phải được thể hiện rõ trong từng giai đoạn của quá trình giải quyết khiếu nại. Theo tinh thần của Luật Khiếu nại, chúng tôi cho rằng hoạt động nghiệp vụ ở từng giai đoạn có những điểm cần lưu ý như sau:
Giai đoạn 1: Thụ lý
Thụ lý là hoạt động có ý nghĩa quan trọng, khẳng định vụ việc khiếu nại có được xem xét giải quyết hay không, là sự kiện pháp lý làm phát sinh quyền và nghĩa vụ giữa các bên trong giải quyết khiếu nại hành chính.
Để khẳng định vụ việc khiếu nại có được thụ lý hay không, chủ thể có thẩm quyền phải căn cứ vào các điều kiện thụ lý. Luật Khiếu nại đã quy định 9 trường hợp khiếu nại không được thụ lý giải quyết() (Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 (sửa đổi năm 2005) quy định 6 trường hợp khiếu nại không thụ lý). Như vậy, trong giai đoạn thụ lý, người được giao thẩm quyền xem xét, quyết định việc thụ lý khiếu nại cần phải rà soát các điều kiện tại Điều 11 Luật Khiếu nại trước khi quyết định vụ việc khiếu nại có được thụ lý hay không và trả lời cho người khiếu nại. Việc trả lời phải được thực hiện bằng văn bản và có thời hạn xác định cho việc trả lời. Trong thụ lý giải quyết lần đầu, thời hạn trả lời và việc thông báo thụ lý có một số thay đổi so với việc thực hiện Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998. Trước hết, việc thụ lý hay không không chỉ thông báo bằng văn bản cho người khiếu nại biết mà Luật Khiếu nại quy định việc thông báo phải được gửi đến cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền đã chuyển khiếu nại đến và cơ quan Thanh tra nhà nước cùng cấp biết. Quy định về thụ lý giải quyết khiếu nại lần hai có những thay đổi cần đặc biệt chú ý. Nếu như theo Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, việc thông báo thụ lý lần hai phải được gửi đến người giải quyết khiếu nại lần đầu thì Luật Khiếu nại không quy định nội dung này nhưng lại bổ sung quy định về việc thành lập Hội đồng tư vấn để tham khảo ý kiến giải quyết khiếu nại đối với vụ việc khiếu nại phức tạp.
 |
|
Hội nghị công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo khu vực phía Bắc do Thanh tra Chính phủ tổ chức.
|
Giai đoạn 2: Xác minh, kết luận và kiến nghị nội dung giải quyết khiếu nại
Trên thực tế, có rất nhiều vụ, việc khiếu nại đúng nhưng cũng có nhiều vụ, việc khiếu nại sai hoặc vừa đúng, vừa sai. Mục đích của giai đoạn xác minh, kết luận nội dung khiếu nại là nhằm làm rõ và khẳng định tính đúng, sai trong nội dung khiếu nại. Nói cách khác, hoạt động xác minh có tính chất quyết định đến chất lượng và hiệu quả giải quyết khiếu nại. Dựa trên cơ sở kết quả xác minh mới có thể kết luận và kiến nghị nội dung giải quyết khiếu nại. Trong các hoạt động nghiệp vụ cụ thể được tiến hành khi giải quyết khiếu nại thì hoạt động xác minh khiếu nại đòi hỏi cao nhất về nghiệp vụ. Vì vậy, các quy định nghiệp vụ xác minh nội dung khiếu nại cần được thể hiện cụ thể, chi tiết thì việc giải quyết khiếu nại mới chính xác.
Khắc phục những hạn chế trong Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, Luật Khiếu nại đã làm rõ và bổ sung nhiều quy định mới về xác minh nội dung khiếu nại (Điều 29), đặc biệt là trách nhiệm, hình thức xác minh, quyền và nghĩa vụ của người xác minh, báo cáo kết quả xác minh. Tuy nhiên, để thực hiện các quy định này, còn rất nhiều vấn đề đòi hỏi phải được quy định chi tiết về cách thức tiến hành để thực sự trở thành những hướng dẫn về nghiệp vụ trong giải quyết khiếu nại hành chính. Trong quá trình chuẩn bị và tiến hành xác minh, có một số vấn đề cần tập trung khi hoàn thiện các quy định về nội dung này như sau:
- Thứ nhất, do hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo là hoạt động của các cơ quan nhà nước nên việc xác minh khiếu nại trước hết cần được thể hiện bằng văn bản dưới dạng quyết định, thể hiện ý chí của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước trong việc phân công đơn vị, cá nhân tham mưu giải quyết khiếu nại. Đây vừa là căn cứ để cán bộ, công chức thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của mình khi được giao giải quyết các vụ việc cụ thể, nhưng đồng thời quyết định cũng có giá trị là căn cứ để các đối tượng liên quan chấp hành yêu cầu của người có thẩm quyền trong giải quyết khiếu nại. Như vậy, ngay từ khi chuẩn bị xác minh, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo sẽ phải thực hiện nhiều hoạt động nghiệp vụ như ban hành quyết định xác minh khiếu nại; thành lập tổ xác minh hoặc đoàn xác minh khiếu nại... Trên cơ sở quyết định xác minh, các thành viên trong đoàn (hoặc tổ xác minh) sẽ tiến hành các hoạt động xác minh cụ thể.
- Thứ hai, Luật Khiếu nại quy định ba hình thức xác minh: (i) Kiểm tra, xác minh trực tiếp tại địa điểm phát sinh khiếu nại; (ii) Kiểm tra, xác minh thông qua các tài liệu, chứng cứ mà người khiếu nại, người bị khiếu nại, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp; (iii) Các hình thức khác theo quy định của pháp luật. Để thực hiện được các hình thức trên đây, người xác minh cần có hướng dẫn cụ thể trong việc thực hiện một loạt các biện pháp nghiệp vụ. Bởi lẽ, trong việc xác minh, người giải quyết khiếu nại phải thực hiện nhiều hoạt động cụ thể như: các hoạt động thu thập, xử lý thông tin, tài liệu, bằng chứng liên quan đến vụ việc khiếu nại, tố cáo; làm việc trực tiếp với người khiếu nại, người bị khiếu nại, cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan để yêu cầu cung cấp thông tin, tài liệu, bằng chứng hoặc yêu cầu giải trình bằng văn bản về những nội dung liên quan đến khiếu nại; cách thức tiến hành xác minh thực tế; thẩm quyền và thủ tục tiến hành trưng cầu giám định…
- Thứ ba, quy định về việc đối thoại trong Luật Khiếu nại có điểm mới so với Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998. Luật Khiếu nại quy định việc đối thoại trong giải quyết khiếu nại lần đầu là không bắt buộc, còn đối với giải quyết khiếu nại lần hai thì bắt buộc phải đối thoại. Khoản 1 Điều 30 Luật Khiếu nại quy định: “Trong quá trình giải quyết khiếu nại lần đầu, nếu yêu cầu của người khiếu nại và kết quả xác minh nội dung khiếu nại còn khác nhau thì người giải quyết khiếu nại tổ chức đối thoại với người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền và nghĩa vụ liên quan, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại và hướng dẫn giải quyết khiếu nại”. Như vậy, việc đối thoại là một thủ tục trong giải quyết khiếu nại, gắn bó mật thiết với việc xác minh, kết luận và kiến nghị nội dung giải quyết khiếu nại vì vậy, việc hướng dẫn các nội dung nghiệp vụ khi tổ chức đối thoại cần được xây dựng thành mục riêng trong quy trình nghiệp vụ giải quyết khiếu nại.
Giai đoạn 3: Ban hành quyết định giải quyết khiếu nại
Đây là giai đoạn phản ánh kết quả cuối cùng của hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo. Thẩm quyền ban hành quyết định giải quyết khiếu nại và quyết định xử lý tố cáo thuộc về thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước. So với Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, Luật Khiếu nại bổ sung một số quy định về nội dung quyết định giải quyết khiếu nại như kết quả xác minh, kết quả đối thoại, kết luận nội dung khiếu nại... Quy định cụ thể này tạo cơ sở thuận lợi hướng dẫn thao tác nghiệp vụ khi ban hành quyết định giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên, với quy định mới của Luật Khiếu nại, việc ban hành quyết định giải quyết khiếu nại cũng cần được hướng dẫn cụ thể hơn về nghiệp vụ trên hai nội dung chính sau:
Thứ nhất, hướng dẫn nghiệp vụ khi tiến hành giải quyết các vụ việc khiếu nại mà nhiều người khiếu nại về một nội dung, trong đó có hướng dẫn nghiệp vụ cụ thể khi ban hành quyết định giải quyết vụ việc khiếu nại nhiều người.
Luật Khiếu nại đã quy định mới về giải quyết khiếu nại nhiều người, trong đó có các nội dung như nhiều người khiếu nại qua đơn, nhiều người đến khiếu nại trực tiếp, địa điểm để công dân thực hiện khiếu nại nhiều người... Đối với quyết định giải quyết khiếu nại liên quan đến nhiều người, Luật Khiếu nại quy định: Trường hợp nhiều người cùng khiếu nại về một nội dung thì người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại xem xét, kết luận nội dung khiếu nại và căn cứ vào kết luận đó để ra quyết định giải quyết khiếu nại cho từng người hoặc ra quyết định giải quyết khiếu nại kèm theo danh sách những người khiếu nại. Vấn đề khiếu nại nhiều người là vấn đề mới, Luật Khiếu nại quy định Chính phủ hướng dẫn chi tiết trường hợp nhiều người khiếu nại về một nội dung(). Như vậy, các quy định về quy trình nghiệp vụ trong việc thụ lý, xác minh, kết luận nội dung khiếu nại và ban hành quyết định giải quyết khiếu nại trong trường hợp khiếu nại nhiều người cần được quy định chi tiết, bảo đảm thống nhất với Luật Khiếu nại với hướng dẫn của Chính phủ.
Thứ hai, hướng dẫn cụ thể việc công khai quyết định giải quyết khiếu nại
Luật Khiếu nại quy định khá rõ việc gửi quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu và lần hai. Bên cạnh đó, để bảo đảm tính minh bạch trong hoạt động giải quyết khiếu nại, người giải quyết khiếu nại lần hai phải công bố công khai quyết định giải quyết khiếu nại theo một trong các hình thức công khai gồm: công bố tại cuộc họp cơ quan, tổ chức nơi người bị khiếu nại công tác; niêm yết tại trụ sở làm việc hoặc nơi tiếp công dân của cơ quan, tổ chức đã giải quyết khiếu nại; thông báo trên phương tiện thông tin đại chúng(). Tuy nhiên, để thực hiện quy định này, cần có hướng dẫn cụ thể về trình tự, thời gian công khai và cách thức bảo đảm thực hiện việc công khai các quyết định giải quyết.
Giải quyết khiếu nại là biện pháp bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân nhưng đồng thời là phương thức tăng cường sự quản lý nhà nước, gắn liền với bộ máy hành chính nhà nước và đội ngũ công chức hành chính. Vì vậy, quy trình nghiệp vụ giải quyết khiếu nại vừa phải đáp ứng các yêu cầu chung của việc bảo vệ quyền khiếu nại nhưng đồng thời và đặc biệt quan trọng là những yêu cầu, chuẩn mực của hoạt động hành chính. Cải cách nền hành chính nhà nước trong giai đoạn hiện nay đã đặt ra những yêu cầu rất cụ thể đối với hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính, đặc biệt là trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại; bộ máy thực hiện nhiệm vụ giải quyết khiếu nại, tố cáo và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ giải quyết khiếu nại. Đây cũng là yêu cầu đặc biệt quan trọng khi xây dựng các quy định về nghiệp vụ giải quyết khiếu nại. Những yêu cầu của cải cách hành chính đòi hỏi quy định nghiệp vụ giải quyết khiếu nại phải hướng đến mục đích bảo đảm tính pháp lý, hiệu quả, minh bạch, công bằng trong quá trình giải quyết. Để loại bỏ những thủ tục rườm rà, chồng chéo dễ bị lợi dụng, gây khó khăn cho cơ quan, tổ chức và cá nhân, cải cách hành chính cũng định hướng cho việc mẫu hóa thống nhất trong cả nước các trình tự, thủ tục và các loại giấy tờ mà cơ quan, tổ chức, cá nhân cần phải làm. Do hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính được thực hiện từ Trung ương đến chính quyền cơ sở nên quy trình nghiệp vụ giải quyết khiếu nại hành chính cần phải đơn giản, dễ thực hiện, không chỉ bao gồm những quy định chung mà cần phải lập hệ thống biểu mẫu để các chủ thể có thẩm quyền trong giải quyết khiếu nại có thể dễ dàng áp dụng trực tiếp./.
Ths. Nguyễn Tuấn Khanh
Phó viện trưởng Viện Khoa học Thanh tra
(www.thanhtravietnam.vn)