Cụ thể hóa quy định của Luật phòng, chống tham nhũng năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2007 và 2012), Nghị định số 107/2006/NĐ-CP ngày 22 tháng 9 năm 2006 quy định xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức khi để xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách đã có những quy định khá cụ thể về xử lý trách nhiệm người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng như: mức độ của vụ việc tham nhũng, nguyên tắc, hình thức xử lý, thẩm quyền, quy trình, thủ tục xử lý. Đây là cơ sở pháp lý vững chắc tạo điều kiện cho giải pháp xử lý trách nhiệm người đứng đầu khi để xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị được triển khai thực hiện.

Tuy nhiên, Nghị định 107/2006/NĐ-CP ngày 22 tháng 9 năm 2006 được ban hành trên cơ sở nhiều văn bản pháp luật đến nay đã hết hiệu lực thi hành, để phù hợp với quy định trong các văn bản pháp luật hiện hành và điều chỉnh một số nội dung cần thiết, Nghị định số 211/2013/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều Nghị định 107/2006/NĐ-CP đã được ban hành ngày 19 tháng 12 năm 2013 và có hiệu lực thi hành kể từ ngày 10 tháng 2 năm 2014.

Khi nghiên cứu nội dung của những quy định được sửa đổi, bổ sung, có thể nhận thấy việc sửa đổi, bổ sung chủ yếu là thay thế những đoạn dẫn chiếu tới các văn bản hết hiệu lực thi hành bằng việc dẫn chiếu theo quy định của pháp luật hiện hành. Nhiều nội dung quy định bất hợp lý, thiếu tính khả thi chưa được xem xét và sửa đổi, bổ sung cho phù hợp. Những thiếu sót trong quy định của pháp luật là một trong những nguyên nhân dẫn đến việc xử lý trách nhiệm của người đứng đầu khi để xảy ra tham nhũng trong thực tế chưa đạt yêu cầu. Các báo cáo tổng kết công tác phòng chống tham nhũng của Chính phủ cũng thừa nhận thực tế này.

Chính vì vậy, tác giả xin đưa ra một số vấn đề cần nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung trong quy định của pháp luật về xử lý trách nhiệm người đứng đầu khi để xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách như sau:

Thứ nhất, bổ sung căn cứ xác định hình thức xử lý trách nhiệm đối với người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra hành vi tham nhũng:

Điều 55 Luật Phòng, chống tham nhũng quy định: Trong kết luận thanh tra, kết luận kiểm toán, kết luận điều tra vụ việc, vụ án tham nhũng phải nêu rõ trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị để xảy ra hành vi tham nhũng theo các mức độ sau đây: (i) Yếu kém về năng lực quản lý; (ii) Thiếu trách nhiệm trong quản lý; (iii) Bao che cho người có hành vi tham nhũng. Kết luận, báo cáo phải được gửi cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền quản lý cán bộ. Với ba mức độ trách nhiệm được nêu ra ở đây, đáng lẽ chúng phải trở thành một trong những căn cứ để xác định hình thức xử lý trách nhiệm đối với người đứng đầu hoặc có tác dụng nào đó trong việc xử lý trách nhiệm của người đứng đầu. Tuy nhiên, nghiên cứu các quy định cụ thể của Nghị định 107/2006/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung năm 2013) tại Điều 4, 6, 7, 8, 9, 10 thì căn cứ để xác định hình thức xử lý trách nhiệm đối với người đứng đầu lại dựa trên việc chịu trách nhiệm trực tiếp hay liên đới (căn cứ để xác định việc chịu trách nhiệm trực tiếp hoặc trách nhiệm liên đới dựa trên sự phân công, phân cấp quản lý) và mức độ của các vụ, việc tham nhũng xảy ra (vụ, việc tham nhũng ít nghiêm trọng, nghiêm trọng, rất nghiêm trọng, đặc biệt nghiêm trọng). Như vậy, một câu hỏi được đặt ra ở đây là khi bản kết luận thanh tra, kiểm toán, điều tra vụ việc, vụ án tham nhũng xác định đúng mức độ trách nhiệm của người đứng đầu ở một trong ba mức độ trách nhiệm theo quy định của Luật phòng, chống tham nhũng (yếu kém về năng lực quản lý; thiếu trách nhiệm trong quản lý; bao che cho người có hành vi tham nhũng) thì nó sẽ dùng để phục vụ cho mục đích gì nếu không phải là để xác định hình thức xử lý trách nhiệm đối với người đứng đầu?

Hơn nữa, nếu chỉ căn cứ vào trách nhiệm trực tiếp hay liên đới và mức độ của vụ, việc tham nhũng để xác định hình thức xử lý trách nhiệm đối với người đứng đầu theo quy định của Nghị định 107/2006/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung năm 2013) là không hợp lý. Giả sử hai cơ quan đều xảy ra vụ, việc tham nhũng với mức độ nghiêm trọng, hai người đứng đầu đều phải chịu trách nhiệm trực tiếp về việc để xảy ra hành vi đó (vì là người trực tiếp quản lý, giao nhiệm vụ đối với người có hành vi tham nhũng) thì theo quy định của Nghị định 107/2006/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung năm 2013) hình thức xử lý trách nhiệm áp dụng sẽ giống nhau, điều này là bất hợp lý vì để xác định hình thức xử lý trách nhiệm phù hợp nhất còn cần phải căn cứ xem người đứng đầu để xảy ra tham nhũng trong đơn vị do cố ý bao che hay do yếu kém về năng lực, thiếu trách nhiệm trong quản lý… Về mặt lý thuyết, để đưa ra chế tài xử lý đối với tổ chức, cá nhân vi phạm pháp luật cần phải dựa trên hai căn cứ là lỗi và hậu quả gây ra. Xét trong trường hợp này thì căn cứ xác định hình thức xử lý trách nhiệm mới chỉ về mặt hậu quả gây ra, như vậy là chưa chặt chẽ.

Vì vậy, quy định về hình thức xử lý trách nhiệm người đứng đầu cần được nghiên cứu, hoàn thiện theo hướng: bên cạnh việc cụ thể hóa hình thức xử lý trách nhiệm của người đứng đầu theo mức độ của vụ việc tham nhũng xảy ra trong cơ quan, tổ chức, đơn vị như quy định hiện nay (khiển trách khi để xảy ra vụ việc tham nhũng nghiêm trọng hoặc nhiều vụ, việc tham nhũng ít nghiêm trọng; cảnh cáo khi để xảy ra vụ, việc tham nhũng rất nghiêm trọng hoặc nhiều vụ, việc tham nhũng nghiêm trọng, cách chức khi để xảy ra vụ, việc tham nhũng đặc biệt nghiêm trọng hoặc nhiều vụ, việc tham nhũng rất nghiêm trọng), đồng thời phải bổ sung quy định để cụ thể hóa hình thức xử lý trách nhiệm đối với người đứng đầu theo mức độ trách nhiệm của họ khi để xảy ra vụ việc tham nhũng (do yếu kém về năng lực quản lý, do thiếu trách nhiệm hay do bao che để vụ việc xảy ra thì tương ứng với từng hình thức xử lý nào? – đây chính là căn cứ về mặt lỗi).

Thứ hai, xem xét lại và quy định cụ thể hơn về những trường hợp được loại trừ trách nhiệm hoặc giảm nhẹ một mức kỷ luật khi để xảy ra hành vi tham nhũng:

Theo quy định của Nghị định 107/2006/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung năm 2013), người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị được loại trừ trách nhiệm trong trường hợp họ không thể biết hoặc đã áp dụng các biện pháp cần thiết để phòng ngừa, ngăn chặn hành vi tham nhũng...(Khoản 1, Điều 11); người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị để xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách cũng được giảm nhẹ một mức kỷ luật nếu đã thực hiện các biện pháp cần thiết nhằm ngăn chặn, khắc phục hậu quả của hành vi tham nhũng... (điểm b, khoản 3, Điều 11). Câu hỏi đặt ra ở đây là căn cứ vào đâu để xác định người đứng đầu không thể biết hay đã áp dụng các biện pháp cần thiết để phòng ngừa, ngăn chặn và khắc phục hậu quả của hành vi tham nhũng? người đứng đầu áp dụng các biện pháp ngăn chặn hành vi tham nhũng ở mức độ nào thì được loại trừ trách nhiệm, mức độ nào thì được giảm nhẹ mức kỷ luật?... Việc áp dụng quy định này trên thực tế gặp phải nhiều khó khăn, lúng túng và không thống nhất giữa các cơ quan, tổ chức, đợn vị, có thể trở thành kẽ hở để cơ quan có thẩm quyền lợi dụng bao che, loại trừ trách nhiệm hoặc giảm nhẹ hình thức xử lý cho người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra hành vi tham nhũng.

Vì vậy, cần xem xét, bổ sung quy định những trường hợp thế nào thì được coi là không thể biết (đây là điểm cần phải xem xét kỹ lưỡng, quy định cụ thể và rất chặt chẽ để tránh lợi dụng loại trừ trách nhiệm) hoặc đã áp dụng các biện pháp cần thiết để phòng ngừa, ngăn chặn hành vi tham nhũng, các biện pháp cần thiết nhằm ngăn chặn, khắc phục hậu quả của hành vi tham nhũng (cần quy định rõ, ví dụ như ban hành quy chế quản lý rõ ràng, Quy chế làm việc, Quy chế chi tiêu nội bộ; thực hiện nghiêm túc công khai, minh bạch trong mọi hoạt động của cơ quan, đơn vị; quy định rõ trách nhiệm của từng cán bộ, công chức, viên chức...).

Thứ ba, bổ sung quy định liên quan đến trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức, đơn vị để xảy ra tham nhũng:

Điều 13 Nghị định số 107/2006/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung năm 2013) quy định: "Trong thời hạn 30 ngày làm việc, kể từ ngày có kết luận, báo cáo chính thức của cơ quan có thẩm quyền theo quy định tại Khoản 4 Điều 55 Luật phòng, chống tham nhũng về vụ việc, vụ án tham nhũng hoặc từ ngày bản án về tham nhũng có hiệu lực pháp luật, người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị cấp trên trực tiếp có trách nhiệm xem xét xử lý kỷ luật hoặc báo cáo để cấp có thẩm quyền xem xét xử lý kỷ luật đối với người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị có trách nhiệm trực tiếp hoặc trách nhiệm liên đới để xảy ra tham nhũng".

Tuy nhiên, trong Nghị định chưa quy định về trách nhiệm đối với cơ quan, tổ chức, đơn vị cấp trên trực tiếp trong trường hợp biết nhưng không xem xét hoặc chậm chễ trong việc xem xét xử lý kỷ luật đối với người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị cấp dưới. Vì vậy, cần nghiên cứu, bổ sung quy định để làm rõ trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị cấp trên trực tiếp trong việc xem xét xử lý kỷ luật đối với người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị cấp dưới khi để xảy ra tham nhũng; bổ sung quy định chế tài xử lý đối với người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị cấp trên trực tiếp trong trường hợp biết nhưng không xem xét xử lý kỷ luật hoặc cố tình kéo dài thời gian so với quy định khi xử lý trách nhiệm người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị cấp dưới. Có như vậy, việc xử lý trách nhiệm người đứng đầu khi để xảy ra hành vi tham nhũng mới được tiến hành kịp thời và nghiêm minh hơn.

Thứ tư, cụ thể hóa nguyên tắc xác định người đứng đầu phải chịu trách nhiệm khi xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị:

Điều 54, Luật phòng, chống tham nhũng chỉ đưa ra những quy định mang tính chung nhất để xác định người đứng đầu phải chịu trách nhiệm trực tiếp hay liên đới khi để xảy ra hành vi tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị. Về nguyên tắc thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị đuợc xác định trong các văn bản quy định chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, đơn vị đó. Tuy nhiên, trong từng trường hợp khi cơ quan, tổ chức, đơn vị xảy ra tham nhũng thì việc xác định trách nhiệm của từng vị trí quản lý đến đâu, người đứng đầu ở cấp độ nào phải chịu trách nhiệm không phải là điều dễ dàng và chưa thống nhất. Bởi vậy, trong Nghị định quy định về xử lý trách nhiệm người đứng đầu khi để xảy ra tham nhũng, nguyên tắc xác định người đứng đầu phải chịu trách nhiệm khi để xảy ra tham nhũng cần được nghiên cứu, cụ thể hóa hơn nữa trên cơ sở quy định của Luật Phòng, chống tham nhũng.

Ngoài ra, cần quy định rõ hơn trách nhiệm của người đứng đầu trong thực hiện các biện pháp phòng, chống tham nhũng làm cơ sở cho việc xử lý trách nhiệm người đứng đầu khi để xảy ra hành vi tham nhũng:

Hiện nay, Luật phòng, chống tham nhũng mới chỉ dừng lại ở những quy định chung như: Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm chỉ đạo việc thực hiện các quy định; gương mẫu, liêm khiết, định kỳ kiểm điểm việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ và trách nhiệm của mình trong việc phòng ngừa, phát hiện hành vi tham nhũng, xử lý người có hành vi tham nhũng; chịu trách nhiệm khi để xảy ra hành vi tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách (Khoản 2 Điều 5) và Áp dụng quy định của Luật phòng, chống tham nhũng và các quy định khác của pháp luật có liên quan để tổ chức phòng, chống tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý; chịu trách nhiệm trước cơ quan, tổ chức, đơn vị cấp trên trực tiếp về việc phòng, chống tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý (Điều 72).

Như vậy, trách nhiệm của người đứng đầu trong công tác phòng, chống tham nhũng chưa được quy định cụ thể, rõ ràng, cần phải cụ thể hóa hơn nữa trong các văn bản hướng dẫn thi hành Luật phòng, chống tham nhũng để làm cơ sở buộc người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị phải thực hiện và làm căn cứ để xác định trách nhiệm một cách rõ ràng khi không thực hiện, thực hiện không đúng để xảy ra tham nhũng. Cần phải phân định rõ trách nhiệm tập thể và trách nhiệm cá nhân trong việc thực hiện các biện pháp phòng, chống tham nhũng. Cần quy định rõ theo hướng liệt kê trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan, tổ chức, đơn vị trong việc thực hiện các biện pháp phòng chống tham nhũng. Đây vừa là căn cứ pháp lý để tổ chức thực hiện nhưng đồng thời là cơ sở để xác định trách nhiệm pháp lý của thủ trưởng cơ quan, tổ chức, đơn vị trong phòng, chống tham nhũng.

Tóm lại, quy định việc xử lý trách nhiệm người đứng đầu khi để xảy ra tham nhũng phần nào đã thể hiện quyết tâm của Đảng và Nhà nước trong việc thực hiện đồng bộ các biện pháp phòng ngừa tham nhũng. Thời gian qua, tuy còn nhiều vướng mắc trong tổ chức thực hiện xuất phát từ những điểm bất hợp lý, thiếu cụ thể, rõ ràng trong quy định của pháp luật nhưng việc thực hiện giải pháp này bước đầu đã tạo ra tính răn đe nhất định, góp phần vào công tác phòng ngừa tham nhũng nói chung. Trong quá trình hoàn thiện các quy định của pháp luật về vấn đề này, các cơ quan có thẩm quyền cần tiếp tục xem xét, nghiên cứu kỹ lưỡng các thiếu sót, vướng mắc đặt ra để kịp thời sửa đổi, bổ sung, đảm bảo hiệu lực, hiệu quả thực sự của việc triển khai thực hiện giải pháp này trong thực tế./.

Nguyễn Thị Thu Nga

Viện Khoa học thanh tra (www.thanhtravietnam.vn)