Thanh tra (Inspection) tồn tại từ khi có nhà nước, đặc biệt trong điều kiện khoa học quản lý, nhà nước phát triển theo bình diện "thế giới phẳng" thì các quốc gia đều có nhận thức chung: Thanh tra - một loại hình (công cụ) của quyền lực nhà nước(1). Nhiều quốc gia trên thế giới sử dụng thanh tra, nhưng với cách thức khác nhau, đa phần, do cấu trúc nhà nước hoặc cơ cấu kinh tế (thậm chí là quan niệm về quyền lực) khác nhau nên cấu tạo hoạt động cũng như các tổ chức thanh tra khác nhau. Có quốc gia chỉ sử dụng thanh tra nhà nước (thanh tra của Quốc hội); thanh tra của Chính phủ (thanh tra hành pháp); kiểm toán; có nước chỉ sử dụng thanh tra chuyên ngành; có nước sử dụng thanh tra như một lực lượng cảnh sát (hoặc bán cảnh sát) hoặc phân về các ngành quản lý để phục vụ quyền lực; thậm chí có một số quốc gia coi thanh tra là một loại hoạt động mang tính hiệp hội thám tử (detective)...(2)
Cho dù dưới hình thức nào, thanh tra hoặc thanh tra chuyên ngành cũng là loại hoạt động nhân danh quyền lực công tác động đến đối tượng quản lý để phát hiện (tốt - xấu), bảo vệ pháp luật, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Tuỳ theo tính chất quản lý, ngành, lĩnh vực khác nhau và điều kiện cụ thể ở mỗi nước mà người ta lựa chọn mô hình khác nhau.
Ở nước ta, theo Luật Thanh tra có Thanh tra nhà nước (bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành) và Thanh tra nhân dân.
Thanh tra chuyên ngành được hiểu là "hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật, những quy định về chuyên môn kỹ thuật, quy tắc quản lý của ngành, lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý" (khoản 3, Điều 4 Luật Thanh tra năm 2004). Theo đó, xác định Thanh tra chuyên ngành là một loại Thanh tra nhà nước được thành lập theo ngành, lĩnh vực (điểm b, khoản 1, Điều 10). Việc xác định vị trí, tính chất của Thanh tra chuyên ngành như trên là hoàn toàn phù hợp với lý thuyết về hoạt động thanh tra. Tuy nhiên, cần xem xét các khái niệm này một cách khoa học hơn: một là, nếu đã xác định Thanh tra chuyên ngành là loại hình nhân danh quyền lực nhà nước thì không nên quy định nó là một bộ phận của Thanh tra nhà nước (vì về lý thuyết, không có khái niệm thanh tra nhà nước), chỉ có thanh tra (nhân danh quyền lực nhà nước trong ngành, lĩnh vực) chứ không có "tổ chức thanh tra nhà nước". Tức là thanh tra chuyên ngành mang tính chất nhà nước chứ không phải thanh tra chuyên ngành của nhà nước nói chung; hai là, cần hiểu rõ tính chất nhà nước trong điều kiện hiện nay, có thể do Nhà nước thành lập (các Bộ thành lập) như thanh tra chuyên ngành ở một số bộ, ngành đang hiện hữu, nhưng cũng có thể không do Nhà nước thành lập (mà uỷ quyền thành lập). Sự uỷ quyền ở đây lại được chia ra thành hai phạm vi : (1) Bản thân cơ quan, bộ, ngành thành lập; (2) có thể uỷ quyền cho các tổ chức xã hội hoặc hiệp hội gắn với chuyên ngành (Hội bảo vệ người tiêu dùng, Hội quy chuẩn, tiêu chuẩn, Hiệp hội giao thông vận tải v.v…). Không nhất thiết là, cứ có ngành nào thì cơ quan ngành đó lại thành lập thanh tra chuyên ngành (nhằm khắc phục tính chất cục bộ, vừa đá bóng, vừa thổi còi). Tuy nhiên, phạm vi này còn phụ thuộc vào trình độ quản lý nhà nước ở mỗi quốc gia(3). ở nước ta hiện nay, việc áp dụng phạm vi thứ nhất là phù hợp.
Khoa học quản lý ở nước ta chưa đưa ra được các tiêu chí về cơ quan hành chính với đầy đủ tính chất của một loại hoạt động chấp hành và điều hành. Có quan niệm cho rằng, chỉ các cơ quan trong hệ thống Chính phủ là cơ quan hành chính; lại có quan niệm xem hoạt động hành chính là một thuộc tính của tất cả các cơ quan trong bộ máy nhà nước (không phân biệt lập pháp, hành pháp, tư pháp). Do đó, tất cả các cơ quan trong bộ máy đều là cơ quan mang tính hành chính. ý kiến chính thống về vấn đề này được quan tâm nhiều là chỉ có cơ quan hành chính quản lý nhà nước được thành lập theo quy định của pháp luật có các dấu hiệu như: (1) Ban hành quyết định quản lý; (2) triển khai thực hiện các quyết định quản lý nhà nước; (3) kiểm tra, thanh tra việc thực hiện quyết định quản lý nhà nước mới là cơ quan hành chính nhà nước (hay nói cách khác, đó là hoạt động chấp hành và điều hành). Cũng với tư duy trên, chỉ có chủ thể quản lý tác động đến đối tượng quản lý nhằm mục đích lập lại trật tự quản lý thì mới có quyền thanh tra hoạt động quản lý.
Theo Hiến pháp 1992, các cơ quan quản lý nhà nước bao gồm: ở Trung ương: Chính phủ, Thủ tướng, các bộ, cơ quan ngang bộ; ở địa phương: UBND và Chủ tịch UBND các cấp; các cơ quan chuyên môn thuộc UBND (sở, phòng, ban).
Theo sự phân công lao động và tính chất của quản lý thì các chế định này đều cần có thanh tra. Trong cách phân chia theo ngành, lĩnh vực thì Bộ quản lý ngành, lĩnh vực đều có thanh tra ( thanh tra chuyên ngành), còn thanh tra hành chính (theo cách gọi của Luật Thanh tra) chỉ là loại thanh tra nội bộ, thanh tra trách nhiệm (trách nhiệm kỷ luật) của cán bộ, công chức trong bộ máy quản lý nhà nước của Bộ. Do vậy, không phải ngẫu nhiên, hiện nay số lượng thanh tra hành chính ở các Bộ là rất ít (20 - 30 người) còn lại số lượng thanh tra chuyên ngành rất đông (có ngành lên tới hàng chục ngàn người).
Đáng tiếc, Luật Thanh tra đã không thể hiện được lý luận và thực tiễn này, mà lại gộp cả "thanh tra hành chính" với "thanh tra chuyên ngành" vào làm một, gọi là "thanh tra nhà nước" (trong khi 2 loại này khác nhau cả về tính chất và tổ chức hoạt động).
Chúng ta cần biết, ngành là tổng thể những đơn vị, tổ chức sản xuất kinh doanh cùng một loại sản phẩm nhất định, bất luận các đơn vị, tổ chức đó có quy mô như thế nào và thuộc thành phần kinh tế nào. Sự phân chia các mặt hoạt động xã hội thành "ngành" là kết quả phân công lao động xã hội xảy ra đồng thời với quá trình phát triển sản xuất và chuyên môn hoá các loại hoạt động khác nhau của con người. Tuỳ theo các cách phân loại sản phẩm chung - riêng, rộng - hẹp khác nhau mà người ta chia ra các ngành, phân ngành, ngành chuyên sâu... Sự phân công lao động xã hội phần nhiều quy định sự phân công lao động quản lý. Tuy nhiên, không phải mỗi ngành đều cần một trung tâm quản lý duy nhất ở các Bộ. Bộ, trong cải cách hành chính hiện nay thường là cơ quan quản lý nhiều ngành hoặc lĩnh vực hoạt động kinh tế, văn hoá - xã hội, hành chính - chính trị. Việc tách quản lý nhà nước với quản lý sản xuất kinh doanh hiện nay sẽ loại bỏ Bộ chủ quản, tức là không cần Bộ chủ quản. Các cơ quan quản lý ngành (Bộ) chỉ có chức năng xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển, quản lý phát triển khoa học và công nghệ, xây dựng và thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật, tức là hoạt động mang tầm vĩ mô nhằm hướng quản lý nhà nước của Bộ mình đi đúng hướng, đúng mục đích và có hiệu quả. Thanh tra ngành cũng nằm trong bối cảnh này. Điều đó có nghĩa là, thanh tra chuyên ngành là một tất yếu khách quan trong quản lý nhà nước ở các bộ, ngành (càng nhiều ngành thì tổ chức thanh tra càng rộng và diện hoạt động càng chuyên sâu).
Với lập luận trên, một Bộ chỉ có một loại thanh tra chuyên ngành của Bộ. Trong điều kiện xây dựng Bộ đa ngành, đa lĩnh vực thì Bộ nào nhiều ngành, nhiều lĩnh vực thì cần thiết phải tổ chức thanh tra chuyên ngành ở các ngành, lĩnh vực đó (không kể quy mô lớn - nhỏ). Nhưng lưu ý, Bộ chỉ có một loại tổ chức thanh tra chuyên ngành, thực hiện nhiều nhiệm vụ chuyên ngành khác nhau. Ví dụ: Bộ Văn hoá Thể thao và Du lịch có một tổ chức thanh tra chuyên ngành chịu sự lãnh đạo của Bộ trưởng, trong đó, các loại phân ngành như thanh tra Văn hoá, thanh tra Du lịch, thanh tra Thể thao, thanh tra Di sản văn hoá, thanh tra Thư viện. . .được thành lập với các tổ chức tương ứng như các phòng, ban nhưng chịu sự chỉ đạo trực tiếp của thanh tra chuyên ngành Bộ (Chánh thanh tra) và người đứng đầu thanh tra chuyên ngành Bộ này chịu trách nhiệm trước Bộ trưởng Bộ Văn hoá Thể thao và Du lịch. Không nên có các Chánh thanh tra (hoặc các tổ chức thanh tra độc lập, tách rời Chánh thanh tra Bộ, Bộ trưởng) ở các ngành khác nhau. Có thể có các thanh tra viên của các ngành, lĩnh vực tương ứng. Tương tự, thanh tra Sở cũng vậy(4).
Theo cách lập luận trên, Luật Thanh tra 2004 đã đi quá xa lý thuyết và trong thực tiễn bị xé lẻ bởi thanh tra Bộ (thanh tra hành chính) với thanh tra chuyên ngành (tổng cục, cục). Các loại thanh tra chuyên ngành ở các bộ hiện nay hầu như độc lập với nhau, không chịu sự chỉ huy từ một trung tâm là Bộ. Chính vì vậy các kết quả thanh tra, quyết định thanh tra còn kém hiệu quả, cục bộ và không phản ánh hết bản chất của hoạt động chấp hành - điều hành mà người đứng đầu là Bộ trưởng.
Cần nhận thức, hậu quả của thanh tra hành chính là trách nhiệm kỷ luật (chế tài kỷ luật bằng 6 hình thức kỷ luật theo Pháp lệnh cán bộ công chức hiện hành); còn hậu quả của thanh tra chuyên ngành là trách nhiệm hành chính (các loại chế tài xử phạt: xử phạt chính, phạt bổ sung; các biện pháp áp dụng khác...).
Như trên đã phân tích, yêu cầu khách quan phải có thanh tra chuyên ngành, nhưng cần xác định: đã xuất hiện các loại hình tổng cục, cục để giúp Bộ trưởng quản lý nhà nước trong lĩnh vực nào đó thì bản thân định chế Tổng cục, Cục cũng là loại "tai mắt" của Bộ trưởng; chẳng hạn Tổng cục Thuế là cơ quan được thành lập giúp Bộ trưởng Bộ Tài chính thu thuế. ở lĩnh vực này không nhất thiết phải có thanh tra Thuế vì bản thân các công chức đi thu thuế cũng là một chủ thể thanh tra. Không thể có chuyện "tôi đi thu thuế, tôi lại thanh tra chính đối tượng phải nộp thuế hoặc bản thân tôi"? Tương tự, Hải quan cũng không cần có thanh tra Hải quan; hoặc bản thân cảnh sát giao thông là một loại thanh tra giao thông rồi, có cần thiết có thanh tra giao thông chuyên ngành của Bộ Giao thông vận tải? (Không nên quan niệm tình hình giao thông quá lộn xộn nên cần có sự can thiệp của Nhà nước thông qua các loại hình thanh tra). Nên chăng, số lượng thanh tra giao thông này chuyển hẳn về lực lượng thanh tra chuyên ngành (hiện cảnh sát giao thông đường bộ, đường thuỷ, đường sắt đang đảm nhiệm?).
Khi thành lập tổng cục, về mặt tổ chức, cần cân nhắc loại tổng cục nào có chức năng quản lý nhà nước (có hoặc có nhưng lại có phần giao thoa giữa tổng cục với các bộ phận khác hoặc với chính Bộ đó), tổng cục nào giúp Bộ trưởng (tổng cục trong Bộ) thực hiện chức năng quản lý nhà nước? Hiện nay, theo Nghị định 1 78 thì các tổng cục thuộc Bộ là cơ quan giúp Bộ trưởng thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Do đó, các tổng cục hiện nay không có cơ quan thanh tra chuyên ngành (vì tổng cục không có chức năng quản lý nhà nước). Các quy định về tổ chức bộ máy quản lý nhà nước hiện hành và Luật Thanh tra (từ Điều 23 đến Điều 29) chưa quán triệt hết quan điểm trên. Vì vậy, trong quy định còn chưa thống nhất, hoặc "giao nhiệm vụ này cho Chính phủ” hoặc quy định ngay trong luật chuyên ngành. Cách quy định này sẽ dẫn đến xung đột pháp luật trong hệ thống pháp luật với hàng loạt các nghị định về thanh tra tổng cục ra đời không phù hợp với Luật Thanh tra và Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính.
Hiện nay, trong quá trình soạn thảo Luật Thanh sửa đổi có nhiều ý kiến đưa ra 2 phương án về thanh tra chuyên ngành.
Phương án 1: tổng cục, cục có thanh tra chuyên ngành và giao việc quy định thành lập cho Thủ tướng. Thanh tra tổng cục, cục là bộ phận trực thuộc thanh tra bộ, cơ quan ngang bộ.
Phương án 2: Chỉ thành lập thanh tra tổng cục ở một số tổng cục lớn có phạm vi, đối tượng quản lý rộng, chuyên môn sâu. Thanh tra tổng cục thực hiện 2 chức năng: thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành.
Hai phương án trên quán triệt mục đích cải cách bộ máy theo hướng gọn nhẹ, một đầu mối, tăng cường tính hiệu quả của thanh tra chuyên ngành. Tuy nhiên, theo chúng tôi, ở đây cần làm rõ các vấn đề lý luận đã nêu trên. Cụ thể là: Thế nào là thanh tra chuyên ngành, khác với thanh tra hành chính ở điểm nào? Thế nào là thanh tra tổng cục ở một số tổng cục lớn có phạm vi, đối tượng quản lý rộng, chuyên môn sâu? Nếu trực thuộc bộ, cơ quan ngang bộ thì địa vị pháp lý của thanh tra chuyên ngành nên xem xét dưới góc độ là một bộ phận của cơ quan quản lý nhà nước là Bộ, chứ không phải của tổng cục (vì tổng cục hiện nay không có chức năng quản lý nhà nước). Như vậy, trong Bộ sẽ có thanh tra bộ thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành ở các lĩnh vực mà Bộ quản lý. Điều này phù hợp với hoạt động cải cách hành chính và thống nhất hoạt động thanh tra. Tuy nhiên, cần nhấn mạnh vai trò của Bộ trưởng quản lý ngành, lĩnh vực (trong đó có nội dung thanh tra) và theo xu hướng phân cấp hiện nay, không nên để Thủ tướng ban hành quyết định thành lập, mà để Bộ trưởng ra quyết định (sau khi xem xét tính chất của ngành, lĩnh vực, số lượng biên chế, cơ cấu tổ chức của Bộ...) và quy định rõ trong Luật trách nhiệm của Bộ trưởng trong việc thành lập và hoạt động của thanh tra chuyên ngành. Quy định này cũng phù hợp với các đạo luật hiện hành về thanh tra chuyên ngành “thanh tra Bộ thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành ở ngành, lĩnh vực mình quản lý" (khắc phục xung đột pháp luật giữa các đạo luật hiện hành). Kinh nghiệm ở các nước cho thấy, thanh tra chuyên ngành được đề cao theo hướng bộ, ngành nào quản lý thì phải chịu trách nhiệm thanh, kiểm tra của ngành đó (các Tổng thanh tra của các bộ - tương ứng Chánh thanh tra của ta); đồng thời quy định rõ quyền hạn, nghĩa vụ của những người đứng đầu và đội ngũ thanh tra viên chuyên ngành (chuyên môn và kỹ thuật thanh tra sâu)(5), quy định rõ mối quan hệ giữa Bộ trưởng với hoạt động thanh tra nói chung và các thanh tra viên nói riêng (bổ nhiệm, kỷ luật, đào tạo, bồi dưỡng thanh tra viên...).
Về thanh tra hành chính ở Bộ (nên cấu tạo lại) nhưng trong mối quan hệ với thanh tra chuyên ngành cần xem xét theo hướng ưu tiên tăng cường hơn thanh tra chuyên ngành (thậm chí có cả thanh tra chuyên ngành "cắm" ở các địa phương). Bởi lẽ, thanh tra hành chính chỉ thanh tra trong phạm vị trách nhiệm kỷ luật trong nội bộ cơ quan, tổ chức hoặc các quan hệ công vụ liên quan đến hoạt động của cán bộ, công chức. Trong khi đó, thanh tra chuyên ngành tác động đến tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, hiệu lực tác động rộng, đối tượng đa dạng và phức tạp... Do đó, cần củng cố thanh tra chuyên ngành hiện nay theo hướng "ưu tiên" (cả về con người, trình độ, vấn đề đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ...).
Tóm lại, trong Luật sửa đổi lần này cần có cách nhìn tiên bộ hơn nữa về vai trò của thanh tra chuyên ngành trong điều kiện đổi mới, cải cách bộ máy và đa dạng hóa các quan hệ xã hội ở các lĩnh vực hiện nay.
Tài liệu tham khảo
(l)+(2). Xem kiểm soát, giám sát hành chính ở Liên minh Châu âu. NXB Pháp lý Berlin 2002. Tr.16, 121.
(3). Ở Italy và Vương quốc Bỉ, hệ thống thanh tra "bán vũ trang" do các hiệp hội tổ chức tương đối có hiệu quả; Vương quốc Anh đề cao vai trò của Kiểm toán. Tổ chức thanh tra rất nhỏ và chủ yếu là thanh tra nội bộ. Kiểm soát, giám sát hành chính ở EU. SĐD, tr. 136- 138.
(4). Thanh tra chuyên ngành CHLB Đức. Sách công vụ liên bang, Bộ Nội vụ CHLB Đức. 5/2009, tr.212.
(5). Mô hình thanh tra ở Cộng hoà Pháp có Tổng thanh tra ở các bộ chuyên ngành; vai trò của thanh tra viên được đề cao. Xem Kiểm soát, giám sát hành chính ở EU. Sđd, tr.162.
Tiến sĩ luật học Phạm Tuấn Khải
Vụ trưởng Vụ Pháp chế - Văn phòng Chính phủ
(Nguồn Tạp chí Thanh tra)