Qua tìm hiểu và thực tiễn thực hiện các qui định của pháp luật liên quan đến công tác giải quyết khiếu nại về đất đai, chúng ta có thể thấy những điểm bất cập chủ yếu sau:

1. Phức tạp trong việc xác định đối tượng khiếu nại và văn bản áp dụng.

Việc cùng qui định về đối tượng khiếu nại trong lĩnh vực quản lí đất đai của Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật Đất đai đã làm cho các cá nhân, tổ chức sử dụng đất rất khó khăn trong việc xác định đúng các quyết định hành chính, hành vi hành chính mà họ được khiếu nại.

Luật Khiếu nại, tố cáo không giới hạn cụ thể về phạm vi các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lí đất đai có thể bị khiếu nại mà chỉ đưa ra định nghĩa chung “Quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lí hành chính.

Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của  người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo qui định của pháp luật”.

Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật này cũng chỉ giới hạn phạm vi các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lí đất đai được khiếu nại theo thủ tục khác với thủ tục khiếu nại được qui định tại Luật Khiếu nại, tố cáo. Các quyết định, hành vi này bao gồm:

- Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất;

- Quyết định bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư;

- Quyết định cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất;

- Quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất;

- Hành vi của cán bộ, công chức nhà nước khi giải quyết công việc thuộc phạm vi: giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; gia hạn thời hạn sử dụng đất.

Việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính không thuộc phạm vi nêu trên được thực hiện theo qui định của Luật Khiếu nại, tố cáo và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật này.
 

Các qui định của pháp luật làm căn cứ để giải quyết khiếu nại về đất đai còn nhiều điểm bất cập

Như vậy, để thực hiện việc khiếu nại đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lí đất đai, các cá nhân, tổ chức sử dụng đất cần phải xác định đúng tính chất, nội dung của các quyết định, hành vi mà họ muốn khiếu nại rồi đối chiếu với các qui định của Luật Khiếu nại, tố cáo, Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành các Luật này để xác định vụ việc của mình sẽ được giải quyết theo thủ tục chung được qui định tại Luật Khiếu nại, tố cáo hay thủ tục đặc thù được qui định tại Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai. Tuy nhiên, việc xác định phạm vi các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lí đất đai được khiếu nại theo thủ tục đặc thù không được qui định trong Luật Đất đai mà được qui định trong Nghị định số 181/2004/NĐ-CP (Nghị định 181) lại càng làm gia tăng tính phức tạp trong việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với những quyết định, hành vi này. Bởi vì, nếu so sánh giữa Luật Khiếu nại, tố cáo và Nghị định này về hiệu lực pháp lí thì Luật Khiếu nại, tố cáo là văn bản có hiệu lực pháp lí cao hơn.

Do đó, có quan điểm cho rằng việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lí đất đai cần phải được thực hiện theo qui định của Luật Khiếu nại, tố cáo và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật này. Mặt khác, cũng có quan điểm cho rằng Nghị định 181 phù hợp với Luật Đất đai. Do đó, việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính qui định tại Điều 162 của Nghị định này phải được thực hiện theo qui định của Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật.

Bên cạnh đó, khoản 2 Điều 136 của Luật Đất đai qui định: “Tranh chấp về quyền sử dụng đất mà đương sự không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất hoặc không có một trong các loại giấy tờ qui định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật này được giải quyết như sau:

a) Trường hợp Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết lần đầu mà một bên hoặc các bên đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương giải quyết; quyết định của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương là quyết định giải quyết cuối cùng;

b) Trường hợp Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương giải quyết lần đầu mà một bên hoặc các bên đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường; quyết định của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường là quyết định giải quyết cuối cùng”.

Như vậy, quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện, cấp tỉnh có thể được xác định là đối tượng của khiếu nại. Tuy nhiên, theo qui định tại khoản 3 Điều 138 của Luật Đất đai thì việc giải quyết khiếu nại về đất đai qui định tại khoản 2 Điều này không bao gồm trường hợp khiếu nại về quyết định giải quyết tranh chấp đất đai. Do đó, có quan điểm cho rằng việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện, cấp tỉnh được thực hiện theo qui định tại khoản 2 Điều 136 của Luật Đất đai, còn việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính được qui định tại Điều 162 của Nghị định số 181 được thực hiện theo qui định tại khoản 2 Điều 138 của Luật Đất đai.

Ngược lại với quan điểm này, qui định tại Điều 160 của Nghị định số 181 đã không xác định quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện, cấp tỉnh là đối tượng của khiếu nại mà xác định: Trong trường hợp không đồng ý với các quyết định giải quyết tranh chấp này, các bên tranh chấp có quyền gửi đơn xin giải quyết tranh chấp đất đai đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh (nếu không đồng ý với quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện) hoặc Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường (nếu không đồng ý với quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh).

Theo qui định tại khoản 10 Điều 2 của Luật Khiếu nại, tố cáo thì quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện, cấp tỉnh được xác định là quyết định hành chính. Do đó, việc khiếu nại, giải quyết khiếu nại đối với loại quyết định này được thực hiện theo thủ tục chung qui định tại Luật Khiếu nại, tố cáo. Tuy vậy, do những qui định không rõ ràng và không thống nhất trong Luật Đất đai và Nghị định số 181 nên việc khiếu nại đối với loại quyết định này gặp không ít khó khăn. Đặc biệt là trong lĩnh vực tố tụng hành chính thì loại quyết định này không được xác định là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính.

(Còn nữa) 
  Ths. Nguyễn Mạnh Hùng
Giảng viên Khoa Hành chính - Nhà nước, Trường Đại học Luật Hà Nội.