Theo quy định tại Điều 11 của Luật Khiếu nại, các trường hợp không được thụ lí khiếu nại gồm:

Thứ nhất, khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong nội bộ cơ quan nhà nước để chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, công vụ; quyết định hành chính, hành vi hành chính trong chỉ đạo điều hành của cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan hành chính cấp dưới; quyết định hành chính có chứa đựng các quy phạm pháp luật do cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật; quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định(1). Như vậy, quy định này đã không thống nhất với các quy định khác của Luật về phạm vi đối tượng của khiếu nại hành chính, đồng thời làm vô hiệu quyền khiếu nại và thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với loại quyết định nêu trên. Điều này đã không phát huy được tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của nền hành chính quốc gia trong việc giải quyết khiếu nại và làm giảm tính đặc thù của phương thức giải quyết khiếu nại hành chính so với phương thức xét xử hành chính.
 

Thứ hai, quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại không liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại(2). Tuy quy định này là phù hợp với mục đích của khiếu nại hành chính, nhưng lại không phản ánh được điều kiện (lí do) của khiếu nại được quy định tại khoản 1 Điều 2 của Luật: người khiếu nại có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi bị khiếu nại là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Như vậy, các quy định này đã không thể hiện rõ quan điểm: có hay không thụ lí khiếu nại hành chính trong trường hợp người khiếu nại không có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi bị khiếu nại là trái pháp luật. Mặt khác, quy định tại khoản 1 Điều 2 của Luật cũng đã gián tiếp phủ nhận quyền khiếu nại hành chính trong trường hợp người khiếu nại có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi bị khiếu nại là bất hợp lí. Do đó, các quy định này đã không phát huy được những ưu điểm vốn có của phương thức giải quyết khiếu nại hành chính.

Thứ ba, người khiếu nại không có năng lực hành vi dân sự đầy đủ mà không có người đại diện hợp pháp(3). Đây là quy định thiếu chặt chẽ về ngôn ngữ pháp lí và có nội dung không hợp lí.

Khoản 2 Điều 2 của Luật định nghĩa: "Người khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức thực hiện quyền khiếu nại". Tuy định nghĩa này không phân biệt được chủ thể của quyền khiếu nại và chủ thể thực hiện quyền khiếu nại, nhưng theo tinh thần của quy định tại khoản 2 Điều 11 của Luật, có thể hiểu người khiếu nại hành chính là cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền, lợi ích hợp pháp liên quan trực tiếp đến quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại. Nói cách khác, người khiếu nại hành chính là chủ thể của quyền khiếu nại hành chính, chủ thể thực hiện quyền khiếu nại hành chính có thể là người khiếu nại hành chính hoặc là người đại diện hợp pháp của người khiếu nại hành chính. Theo cách hiểu này, có thể rút ra một số nhận xét sau:

- Trường hợp người khiếu nại hành chính là cơ quan, tổ chức thì không cần phải có năng lực hành vi dân sự đầy đủ. Vì cơ quan, tổ chức thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình thông qua người đại diện hợp pháp. Tuy vậy, Luật lại không quy định về vấn đề này.

- Về phương diện lí luận, khiếu nại hành chính là sự kiện pháp lí hành chính làm phát sinh quan hệ pháp luật hành chính giữa người khiếu nại và người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong việc xem xét, thụ lí khiếu nại hành chính. Do đó, chủ thể thực hiện quyền khiếu nại hành chính cần phải có năng lực hành vi hành chính mà không nhất thiết phải có năng lực hành vi dân sự đầy đủ. Như vậy, quy định tại khoản 3 Điều 11 nêu trên đã không thống nhất với các quy định khác của pháp luật hành chính về năng lực hành vi hành chính.

- Theo quy định tại khoản 3 Điều 11 nêu trên, có thể hiểu việc có người đại diện hợp pháp là điều kiện để thực hiện quyền khiếu nại hành chính của người không có năng lực hành vi dân sự đầy đủ. Vậy trong trường hợp người không có năng lực hành vi dân sự đầy đủ tự mình thực hiện quyền khiếu nại hành chính và họ có người đại diện hợp pháp thì người có thẩm quyền buộc phải thụ lí khiếu nại hành chính, vì trường hợp này không được quy định tại Điều 11 nêu trên. Do đó, quy định tại khoản 3 Điều 11 nêu trên đã không thống nhất với quy định tại điểm a khoản 1 Điều 12 của Luật: "Trường hợp người khiếu nại là người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự thì người đại diện theo pháp luật của họ thực hiện việc khiếu nại". Mặt khác, quy định tại điểm a khoản 1 Điều 12 này cũng không đầy đủ, vì trường hợp người khiếu nại là người hạn chế năng lực hành vi dân sự (họ cũng là người không có năng lực hành vi dân sự đầy đủ theo quy định tại Điều 19 của Bộ luật Dân sự) thì người đại diện theo pháp luật của họ cũng phải thực hiện việc khiếu nại.

Thứ tư, người đại diện không hợp pháp thực hiện khiếu nại(4). Có thể thấy, Luật không quy định rõ ràng thế nào là người đại diện hợp pháp. Bên cạnh đó, theo các quy định tại Điều 8 của Luật về hình thức khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính thì việc khiếu nại phải do chính người khiếu nại (chủ thể có quyền khiếu nại) tự mình thực hiện mà không phân biệt họ có năng lực hành vi dân sự đầy đủ hay không. Cá biệt, tại khoản 5 Điều này quy định: "Trường hợp khiếu nại được thực hiện thông qua người đại diện thì người đại diện phải là một trong những người khiếu nại". Rõ ràng là các quy định tại Điều 8 này đã mâu thuẫn với các quy định tại điểm a và điểm b khoản 1 Điều 12 của Luật về quyền của người khiếu nại. Như vậy, các quy định tại Điều 8, khoản 3 và khoản 4 Điều 11, điểm a và điểm b khoản 1 Điều 12 của Luật đã có nhiều nội dung không thống nhất và bất hợp lí.

Thứ năm, đơn khiếu nại không có chữ ký hoặc điểm chỉ của người khiếu nại (5). Tuy quy định này phù hợp với quy định về hình thức khiếu nại tại Điều 8 của Luật, nhưng các quy định này đều không hợp lí cả về phương diện lí luận và thực tiễn pháp lí. Vì, trường hợp người khiếu nại là cơ quan, tổ chức hay là người không có khả năng nhận thức hoặc không có khả năng điều khiển hành vi của mình thì họ không thể ký tên hay điểm chỉ vào đơn khiếu nại được. Mặt khác, quy định tại khoản 5 Điều 11 nêu trên cũng không đầy đủ, vì ngoài chữ ký hoặc điểm chỉ của người khiếu nại, đơn khiếu nại còn cần phải có nhiều nội dung khác theo quy định tại khoản 2 Điều 8 của Luật.

Thứ sáu, thời hiệu, thời hạn khiếu nại đã hết mà không có lí do chính đáng(6). Tuy vậy, Luật lại không quy định rõ ràng thế nào là "lí do chính đáng". Nếu "lí do chính đáng" ở đây được hiểu là vì ốm đau, thiên tai, địch họa, đi công tác, học tập ở nơi xa hoặc vì những trở ngại khách quan khác thì quy định nêu trên đã mâu thuẫn với quy định: "thời gian có trở ngại khách quan không tính vào thời hiệu khiếu nại" tại Điều 9 của Luật. Mặt khác, khoản 1 Điều 33 của Luật không quy định vấn đề: thời gian có trở ngại khách quan có tính vào thời hạn khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính hay không. Bên cạnh đó, Điều 48 của Luật lại quy định: thời gian có trở ngại khách quan không tính vào thời hiệu khiếu nại lần đầu và lần hai đối với quyết định kỷ luật. Như vậy, Luật đã sử dụng không thống nhất thuật ngữ thời hiệu hay thời hạn khiếu nại giữa các lần khiếu nại, đối với các đối tượng khác nhau của khiếu nại hành chính và không thể hiện nhất quán quan điểm: thời gian có trở ngại khách quan có tính vào thời hiệu, thời hạn khiếu nại hành chính hay không.

Thứ bảy, khiếu nại đã có quyết định giải quyết khiếu nại lần hai(7). Tuy quy định này là cần thiết để tạo điểm "dừng" trong phương thức giải quyết khiếu nại hành chính, nhưng lại không phản ánh hết các trường hợp không được thụ lí khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính do khiếu nại vi phạm về trình tự và trường hợp được quy định tại Điều 7 của Luật. Đặc biệt, đối với các trường hợp khiếu nại vượt cấp (như: chủ thể có quyền khiếu nại chưa khiếu nại lần đầu mà lại khiếu nại lần hai hoặc đã khiếu nại lần đầu nhưng chưa nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu và cũng chưa hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu mà lại khiếu nại lần hai) thì người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai vẫn phải thụ lí khiếu nại. Vì các trường hợp này không được quy định tại Điều 11 của Luật.

Thứ tám, có văn bản thông báo đình chỉ việc giải quyết khiếu nại mà sau 30 ngày người khiếu nại không tiếp tục khiếu nại(8). Đây là trường hợp khiếu nại về quyết định hành chính, hành vi hành chính đã được thụ lí, nhưng người giải quyết khiếu nại đã đình chỉ việc giải quyết khiếu nại do người khiếu nại đã có đơn xin rút khiếu nại theo quy định tại Điều 10 của Luật. Như vậy, các quy định này đã tạo cơ hội cho người khiếu nại hành chính tuỳ tiện trong việc rút và tiếp tục khiếu nại. Điều này không những không cần thiết mà còn gây khó khăn và làm gia tăng áp lực công việc giải quyết khiếu nại hành chính cho nền hành chính quốc gia.

Thứ chín, việc khiếu nại đã được tòa án thụ lí hoặc đã được giải quyết bằng bản án, quyết định của toà án, trừ quyết định đình chỉ giải quyết vụ án hành chính của tòa án(9). Quy định này có nhiều ưu điểm, cụ thể: bảo đảm được nguyên tắc một vụ việc tranh chấp không thể đồng thời vừa được giải quyết khiếu nại hành chính vừa được xét xử hành chính; thể hiện được quan điểm toà án là trung tâm của hệ thống bảo vệ công lí hành chính, là phương thức cuối cùng để giải quyết tranh chấp hành chính(10) nhưng vẫn bảo đảm được cơ hội thay đổi phương thức giải quyết tranh chấp hành chính của chủ thể có quyền khiếu kiện hành chính. Đối với những tranh chấp đang được xét xử hành chính mà người khởi kiện cho rằng toà án đang giải quyết tranh chấp thiếu tinh thần trách nhiệm hoặc giải quyết không hiệu quả tranh chấp của mình thì họ có quyền rút đơn khởi kiện để buộc toà án ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án hành chính, sau đó thực hiện quyền khiếu nại hành chính. Do đó, đây là quy định duy nhất hợp lí trong các quy định tại Điều 11 của Luật.

Như vậy, Luật đã không trực tiếp quy định về các điều kiện thụ lí khiếu nại hành chính mà sử dụng phương pháp loại trừ để quy định về các điều kiện này thông qua việc liệt kê 9 trường hợp không được thụ lí khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính. Hầu hết các trường hợp này đều không hợp lí và không thống nhất với nhiều quy định khác của Luật về đối tượng, điều kiện và hình thức của khiếu nại hành chính.

(Còn nữa)

(1), (2), (3), (4), (5), (6), (7), (8), (9) Khoản 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 Điều 11 của Luật Khiếu nại

(10) Xem: TS. Nguyễn Văn Quang (2012), "Mô hình giải quyết khiếu kiện hành chính của Vương quốc Anh", Tạp chí luật học, (7), tr. 71.

ThS. Nguyễn Mạnh Hùng

Giảng viên Khoa Hành chính - Nhà nước, Trường Đại học Luật Hà Nội