Ở Việt Nam, với chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền, quản lý xã hội bằng pháp luật đã trở thành nguyên tắc hiến định. Do đó, hệ thống pháp luật nói chung và lĩnh vực pháp luật đất đai nói riêng ngày càng được hoàn thiện để đáp ứng với yêu cầu quản lý trong từng giai đoạn. Luật đất đai được ban hành lần đầu tiên vào năm 1987, sau đó được bổ sung, sửa đổi rất nhiều lần vào năm 1993, 1998, 2001 và 2003. 

Với sự ra đời của Luật đất đai năm 2003, chính sách đất đai thể hiện trong hệ thống pháp luật phù hợp hơn với cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; quyền của người sử dụng đất được bảo đảm và phát huy tác dụng trong đời sống xã hội; việc bao cấp về giá đất được hạn chế, tăng thu cho ngân sách nhà nước. Sau gần 10 năm thực hiện, Luật đất đai đang bộc lộ nhiều điểm bất cập, gây không ít  khó khăn cho công tác quản lý, đồng thời làm giảm hiệu quả trong sử dụng đất. 

1. Về sở hữu đất đai: 

 Luật đất đai năm 2003 tiếp tục quy định chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai. Việc quyết định những vấn đề có liên quan đến chiếm hữu, sử dụng và định đoạt đối với đất đai thuộc về toàn dân, những lợi ích chủ yếu thu từ đất đai phải được sử dụng phục vụ chung cho xã hội. Khi đất đai thuộc quyền sở hữu chung hợp nhất của tất cả những người dân thì cơ chế thực hiện các quyền năng của chủ sở hữu là rất phức tạp. Việc luật pháp chỉ ra một chủ thể đại diện cho toàn dân thực hiện các quyền năng của chủ sở hữu là cơ chế để giảm bớt sự phức tạp này. Theo pháp luật hiện hành, Nhà nước đại diện cho toàn dân để thực hiện quền sở hữu về đất đai; có quyền quyết định mục đích sử dụng đất, hạn mức giao đất, thời hạn sử dụng đất; giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, định giá đất, quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất; có quyền điều tiết các nguồn lợi từ đất. 

Thực tiễn thi hành luật đất đai năm 2003 trong những năm qua cho thấy; hầu hết các quyền của nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu đã được thực hiện trên thực tế. Tuy nhiên, chế độ sở hữu toàn dân về đất đai cũng đang đặt ra những vấn đề cần được xem xét để tiếp tục hoàn thiện: 

Một là, khi xác định "chế độ sở hữu toàn dân" về đất đai với ý nghĩa chỉ có một chủ thể sở hữu là "toàn dân" và là sở hữu chung hợp nhất dễ dẫn đến tình trạng "vô chủ" vì “cha chung không ai khóc”. 

Hai là, quan hệ giữa Toàn dân và Nhà nước về mặt pháp lý là mối quan hệ giữa chủ sở hữu với người đại diện nhưng cơ chế thực hiện mối quan hệ này chưa thật rõ ràng. Đặc biệt, khi Nhà nước lại là một chủ thể trừu tượng, người thực hiện các quyền năng của chủ sở hữu chính là các cơ quan nhà nước. Điều này dẫn đến việc lợi dụng quyền hạn để chuộc lợi cho cá nhân. “Những năm gần đây, tham nhũng trong quản lý đất đai ở Việt Nam luôn được đánh giá ở mức độ cao nhất trong tất cả các lĩnh vực quản lý” 

Ba là, Nhà nước vừa là đại diện cho chủ sở hữu là Toàn dân, đồng thời là chủ thể quản lý nhưng lại chưa có các quy định phân định rõ vai trò của Nhà nước trong tư cách đại diện chủ sở hữu và vai trò của các tổ chức, đơn vị Nhà nước với tư cách là người sử dụng đất dẫn đến không minh bạch, bình đẳng trong thực thi quan hệ đất đai.

Bốn là, việc khẳng định chế độ sở hữu toàn dân về đất đai đồng thời với việc Nhà nước trao quyền định đoạt cho người sử dụng đất quá lớn (chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, tặng cho, góp vốn, thế chấp, bảo lãnh) đang tạo ra những luồng ý kiến khác nhau. Với những quy định của pháp luật hiện hành, Nhà nước đang rất khó khăn trong việc điều tiết phần gia tăng từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng mang lại, tạo ra sự bất hợp lý, bất bình đẳng trong xã hội.
 

 2. Về giao đất, cho thuê đất và thu hồi quyền sử dụng đất 

Với quan điểm phân cấp trong quản lý về đất đai, Luật Đất đai năm 2003  quy định thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất đều thuộc về chính quyền các địa phương (cấp tỉnh, huyện, xã).Trong khi đó, năng lực tổ chức thực hiện thẩm quyền được phân cấp của các cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương còn nhiều hạn chế cùng với sự thiếu hụt các quy định về hạn chế diện tích, loại đất, đối tượng sử dụng và một cơ chế kiểm tra, giám sát thiếu chặt chẽ đã dẫn đến việc giao đât, cho thuê dất một cách tùy tiện, hoặc lợi dụng xin giao đất, thuê đất với diện tích lớn để chiếm đất nhằm trục lợi, nhiều trường hợp được giao đất, cho thuê đất rồi bỏ hoang, gây lãng phí, gây bức xúc trong xã hội. Tình trạng "trải thảm đỏ" để mời gọi đầu tư, phát triển khu đô thị, khu công nghiệp, cụm công nghiệp ồ ạt mà không quan tâm đến khả năng thực hiện của các nhà đầu tư diễn ra ở không ít địa phương làm giảm đáng kể diện tích trồng lúa, làm ảnh hưởng đến việc thực hiện mục tiêu an ninh lương thực quốc gia, gây ô nhiễm môi trường. Theo kết luận thanh tra, việc quy hoạch, sử dụng đất của Thành phố  Cần Thơ giai đoạn 2006-2010 chưa bám sát quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế-xã hội của Thành phố thời kỳ 2006-2020 đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Theo phê duyệt của Thủ tướng, Thành phố Cần Thơ chỉ có 10 khu công nghiệp - tiểu thủ công nghiệp với tổng diện tích 6.417 ha nhưng Thành phố Cần Thơ lại quy hoạch tới 14 khu công nghiệp, cụm tiểu thủ công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao. Trong đó, có 7 khu công nghiệp, khu công nghệ cao với diện tích 650,86  ha không nằm trong danh mục. Quy hoạch sử dụng đất đến năm 2010 của Thành phố là 14 khu công nghiệp, cụm công nghiệp-tiểu thủ công nghiệp nhưng Thành phố mới chỉ triển khai được 4 KCN. Ngoài ra, có tới 7.120 ha đất sản xuất nông nghiệp (chủ yếu là đất trồng lúa) được quy hoạch vào mục đích sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp nhưng không được sử dụng hoặc sử dụng không hiệu quả.  

Quy định về thời hạn, hạn mức sử dụng đất nông nghiệp đang là nguyên nhân hạn chế việc tích tụ đất đai để đầu tư phát triển sản xuất nông nghiệp hàng hóa trên quy mô lớn, chưa tạo động lực để phát triển nông nghiệp. Tình trạng sử dụng đất nông nghiệp manh mún gây lãng phí diện tích đất, làm cho việc sử dụng đất kém hiệu quả. Quá trình tích tụ ruộng đất trên thực tế đang diễn ra một cách khó khăn và tự phát do chưa có cơ chế rõ ràng. Việc tích tụ này chủ yếu thông qua việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất thông thường trong một thị trường bất động sản ở Việt Nam chưa hoàn thiện, còn nhiều rủi ro, không có định hướng cho lâu dài. 

Việc quy định Nhà nước chỉ quyết định thu hồi đối với một số dự án đầu tư quan trọng tuy đã làm giảm áp lực trong việc sử dụng công cụ hành chính trong công tác thu hồi đất nhưng đã tạo ra sự bất bình đẳng giữa chủ đầu tư của các dự án lớn và chủ đầu tư của các dự án vừa và nhỏ trong việc tiếp cận đất đai; các nhà đầu tư không phải lúc nào cũng nhận được sự hợp tác tự nguyện của người sử dụng đất. Đồng thời, sự khác biệt giữa giá thỏa thuận với giá bồi thường dẫn đến khó khăn cho công tác thu hồi đất của các dự án khác nhau trên cùng địa bàn. Theo ông Nguyễn Đình Biền – Trưởng ban Giải phóng mặt bằng Thành phố Hà Nội: “Có điều rất vô lý là, cùng một vị trí đất giống nhau nhưng khi nhà nước thu hồi làm đường thì giá đền bù chỉ bằng 1/10 giá của nhà đầu tư đầu tư dự án sinh lời. Điều này dễ gây bức xúc trong dân”      
  
3. Về quyền của người sử dụng đất 

Được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là một quyền của người sử dụng đất mà Luật đất đai 2003 đã ghi nhận. Tuy nhiên, Luật cũng quy định việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất đối với người đang sử dụng đất ổn định , đồng thời đặt ra điều kiện để người sử dụng đất được thực hiện các quyền của mình là phải có Giấy chứng quyền sử dụng đất. Như vậy, có thể hiểu những trường hợp chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là trường hợp chưa được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất và không đủ các điều kiện để thực hiện các quyền năng của người sử dụng đất. Trong khi đó, vẫn còn một bộ phận lớn dân cư sử dụng đất một cách chính đáng mà không được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất vì một lý do không hoàn toàn thuộc về lỗi của người sử dụng đất. Điều đó không chỉ đang cản trở đối với người dân thực hiện các giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất mà còn là cơ hội để một bộ phận cán bộ, công chức nhà nước trục lợi, nảy sinh nạn trộm cắp phôi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất để làm giấy chứng nhận giả, đặc biệt là khi đang còn thiếu các chế tài xử lý vi phạm trong việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.

Những quy định về thế chấp quyền sử dụng đất trong Luật đất đai hiện hành còn thiếu tính phù hợp, làm hạn chế quyền lợi của người dân. Với quy định hộ gia đình, cá nhân chỉ được “thế chấp, bảo lãnh bằng quyền sử dụng đất tại tổ chức tín dụng được phép hoạt động tại Việt Nam, tại tổ chức kinh tế hoặc cá nhân để vay vốn sản xuất, kinh doanh” đã không tính đến khả năng người dân do khó khăn trong cuộc sống, bệnh tật hoặc cần học tập nâng cao trình độ mà phải thế chấp quyền sử dụng đất để vay vốn nhằm giải quyết các nhu cầu đó. Quyền thế chấp quyền sử dụng đất của tổ chức kinh tế cũng đang thể hiện sự thiếu khuyết so với sự phát triển của kinh tế thị trường ở nước ta. Trong hoạt động kinh doanh, các tổ chức kinh tế đã, đang và sẽ xác lập với nhau nhiều quan hệ trên cơ sở hợp đồng và để đảm bảo cho những hợp đồng này được thực hiện trên thực tế họ cần áp dụng các biện pháp bảo đảm. Trong khi đó, quyền thế chấp quyền sử dụng đất của các tổ chức kinh tế tại các tổ chức tín dụng mới chỉ dừng lại ở mục đích “vay vốn”  mà chưa bao gồm việc thế chấp để được bảo lãnh, bảo đảm thực hiện các nghĩa vụ phát sinh từ các quan hệ hợp đồng kinh doanh. 

Sự bất cập về giá đất(Chênh lệch lớn giữa giá đất thực tế và giá đất do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành) cũng đang ảnh hưởng không nhỏ tới quyền lợi của người sử dụng dất, gây bức xúc trong nhân dân và dẫn đến khiếu kiện. Những trường hợp bị thu hồi đất ở thì tiền bồi thường không đủ để mua nhà ở mới tại khu tái định cư, tiền bồi thường đất nông nghiệp thường không đủ để nhận chuyển nhượng diện tích đất nông nghiệp tương tự hoặc không đủ để nhận chuyển nhượng đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp để chuyển sang làm ngành nghề khác. 

Quyền sử dụng đất được Bộ luật dân sự công nhận là một loại tài sản của công dân; công dân có quyền định đoạt đối với tài sản này dưới nhiều hình thức trong đó có quyền tặng cho tài sản. Trong khi đó, Luật đất đai lại quy định hạn chế đối tượng được nhận tặng cho tài sản là quyền sử dụng đất. Rõ ràng quy định của Luật đất đai hiện hành đang làm hạn chế quyền dân sự của công dân.  

Sự khác biệt về hình thức thuê đất đang tạo ra sự khác biệt về quyền và nghĩa vụ giữa các chủ thể trong và ngoài nước. Cùng là người thuê đất nhưng các chủ thể nước ngoài được thực hiện nhiều quyền năng còn chủ thể trong nước lại bị hạn chế trong việc thực hiện các quyền năng của người sử dụng đất nói chung.

Tóm lại: Pháp luật đất đai là một lĩnh vực pháp luật mà Nhà nước ta luôn quan tâm xây dựng và hoàn thiện. Luật đất đai 2003 chính là một minh chứng cho sự phát triển của lĩnh vực pháp luật này. Từ đó, pháp luật đất đai ở Việt Nam đã có những đổi mới căn bản, góp phần tạo ra những chuyến biến tích cực về kinh tế, xã hội. Tuy nhiên, do sự vận động và phát triển của xã hội, sau gần một thập kỷ, Luật đất đai 2003 đang bộc lộ những bất cập cần được nghiên cứu và sửa đổi nhằm nâng cao hơn nữa hiệu quả trong quản lý và sử dụng đất đai - một nguồn tài nguyên quý hiếm của quốc gia. 

ThS.GVC  Vũ Ngọc Hà 
Phó trưởng khoa NN và PL- Học viện CT - HC khu vực I
(www.thanhtravietnam.vn)