Để giải quyết khiếu nại hành chính của công dân, tổ chức (gọi chung là công dân), cơ quan có thẩm quyền phải thành lập Đoàn thanh tra, Tổ công tác hoặc cử cán bộ, thanh tra viên (gọi chung là Đoàn thanh tra - ĐTT) tiến hành kiểm tra, xác minh, kết luận những vấn đề có liên quan đến khiếu nại. Từ đó, tham mưu Quyết định giải quyết, nội dung: (1) Khẳng định quyết định hành chính, hành vi hành chính (gọi chung là Quyết định hành chính - QĐHC) đúng, có cơ sở pháp luật, thực tiễn, để bác đơn khiếu nại; (2) Hoặc khẳng định QĐHC sai, công nhận khiếu nại của công dân là có cơ sở; hoặc có đúng, có sai, công nhận một phần và bác bỏ một phần khiếu nại của công dân...

Việc thu thập, xử lý tài liệu, chứng cứ hết sức quan trọng, bởi tài liệu chứng cứ lột tả khách quan bản chất của sự việc; là "hình hài thực" về sự việc; làm cơ sở cho việc ban hành quyết định giải quyết. Có tài liệu chứng cứ tốt là điều kiện cần để có quyết định giải quyết đúng đắn. Tuy vậy, nếu có tài liệu chứng cứ tốt nhưng không có chọn lọc, xử lý khoa học, không kết luận được vấn đề và tham mưu quyết định giải quyết đảm bảo chính sách pháp luật, phù hợp tình hình thực tiễn, có tính khả thi thì cũng không đạt được mong muốn trong giải quyết đúng khiếu nại.
 

Họp báo công bố kết quả thanh tra

Thu thập - xử lý tài liệu chứng cứ - kết luận vấn đề và ban hành quyết định giải quyết là một chuỗi công việc đan xen nhau xuyên suốt từ khi bắt đầu quá trình đến khi đáp ứng nhu cầu về tài liệu chứng cứ phục vụ cho việc giải quyết khiếu nại. Đề cập từng vấn đề, ta có thể hình dung riêng rẽ ba công việc (hoặc nhóm công việc) trong quá trình giải quyết khiếu nại mà trách nhiệm đoàn thanh tra phải làm, đó là: (1) thu thập tài liệu chứng cứ, (2) Xử lý tài liệu chứng cứ, (3) Kết luận vấn đề và tham mưu Quyết định giải quyết khiếu nại. Phải đồng thời thực hiện tốt cả 3 nhóm công việc này thì mới có Quyết định giải quyết khiếu nại đúng đắn. Với những kinh nghiệm trong hoạt động thanh tra, giải quyết KNTC và công tác quản lý, tác giả bài viết mong góp thêm lời bàn trên diễn đàn nghiệp vụ thanh tra, nhằm nâng cao kỹ năng và chất lượng hoạt động nghiệp vụ.

I. Thu thập tài liệu, chứng cứ:

Tài liệu, chứng cứ là các văn bản, giấy tờ, hình ảnh, bản ghi âm, lời tường trình của người có liên quan... phản ánh có hệ thống quá trình phát sinh, tồn tại, diễn biến cùng những vấn đề có liên quan đến sự việc và nội dung khiếu nại. Vì vậy với một (hoặc một loại) khiếu nại có những tài liệu chứng cứ khác nhau. Vấn đề là để thu thập tài liệu chứng cứ một cách tốt nhất, làm cơ sở cho việc chọn lọc xử lý, sau đó ban hành quyết định giải quyết đúng đắn thì phải tuân thủ tính nguyên tắc nào và cách thức thực hiện ra sao.

1. Những vấn đề có tính nguyên tắc trong thu thập tài liệu, chứng cứ:

Từ cách tiếp cận vấn đề có thể nêu hai nhóm nguyên tắc như sau:

- Thực hiện đồng bộ các nguyên tắc chung trong nghiên cứu sự vật, cũng như trong hoạt động thanh tra kiểm tra, đó là phải đảm bảo tính khách quan, thận trọng, trung thực, minh bạch... là những vấn đề mang tính lý luận, thực tiễn đã được nghiên cứu kỹ càng.

- Thực hiện nguyên tắc đảm bảo điều kiện "Cần" và " Đủ" trong thu thập tài liệu chứng cứ.

Điều kiện "Cần" là những tài liệu, chứng cứ cần thiết, có nội hàm thông tin, có ý nghĩa cho công việc, không bao hàm những vấn đề quan trọng nhưng không liên quan đến sự việc mà ta đang muốn đề cập. Thu thập tài liệu, chứng cứ phải có chọn lọc, không phải gặp cái gì cũng lấy, cũng thu nhận, vừa mất thời gian, vừa bề bộn tài liệu, công việc. Vậy Tài liệu, chứng cứ “cần” trong giải quyết khiếu nại gồm những gì? Thật khó có câu trả lời nào chung cho câu hỏi này. Bởi mỗi nội dung, vụ việc khiếu nại có một bộ tài liệu, chứng cứ cần thiết khác với khiếu nại khác. Ví dụ khiếu nại QSD đất, những tài liệu cần thiết có thể là: tài liệu về nguồn gốc sử dụng đất; hồ sơ địa chính qua các thời kỳ; giấy tờ về QSD đất hiện tại; hiện trạng sử dung đất…. Còn khiếu nại về đền bù giải phóng mặt bằng, bộ tài liệu lại có thể là: Bản thống kê đất đai tài sản được giải tỏa; chính sách, định mức, đơn giá đền bù; Bản chiết tính giá trị đền bù; việc thanh toán…

Như trên đã nói, tài liệu chứng cứ là "hình hài" của sự việc, thì cái cần là gồm đủ các bộ phận về "hình hài" ấy. Thấu hiểu và bám vào quy trình, cơ chế quản lý liên quan đến sự việc công dân khiếu nại, liên quan đến quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại, quy trình giải quyết khiếu nại… sẽ tìm ra cái "cần" của tài liệu chứng cứ.

Điều kiện "Đủ", ý muốn nói là không thể cho phép thiếu những tài liệu chứng cứ cần thiết, tối thiểu phải có. "Đủ" tương ứng và đáp ứng cho cái “cần”, làm cho cái “cần” được thoả mãn, không cần thêm những cái khác nữa.

Cái “đủ” được thể hiện và đo lường khi với số tài liệu đã có thì không cần phải thu thập thêm nữa. Đoàn thanh tra (thậm chí người không tham gia đoàn thanh tra) với chừng đó tài liệu, có thể chọn lọc, phân tích, xử lý để xây dựng báo cáo, đưa ra những kết luận và tham mưu quyết định giải quyết khiếu nại.

Cải cách hành chính, nâng cao tính chuyên nghiệp trong công tác thu thập tài liệu, chứng cứ là xác định rõ phạm vi tài liệu cần thu thập để tối ưu hóa quá trình kiểm tra, xác minh thu thập chứng cứ.

2. Phương châm hành động trong thu thập tài liệu chứng cứ:

Phải luôn thường trực ý thức thực hiện tốt hai nhóm nguyên tắc nêu trên để có con đường ngắn nhất, hiệu quả nhất trong thu thập tài liệu, chứng cứ; không sa đà, tìm kiếm vòng quanh, rơi vào khuynh hướng ôm đồm, đồng thời tránh được những rắc rối có thể mắc phải trong việc thu thập tài liệu chứng cứ.

Từ ý thức vấn đề như vậy, cần thực hiện một tốt một số công việc sau đây:

(1) Phải thực hiện việc xây dựng, phê duyệt đề cương kiểm tra xác minh (đề cương thanh tra) một cách thực chất; xác định rõ ràng trình tự tiến hành các công việc, nội dung công việc cần làm, tài liệu cần thu thập… Hình dung được hết sức rõ ràng những bước đi và kết quả cần phải đạt được trong kiểm tra xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ tại các đơn vị cần làm việc, để mỗi đơn vị làm việc một lần là đủ, là xong.

Trong thực tiễn, công việc này thời gian qua thực hiện còn mang tính thủ tục, hình thức, Lãnh đạo đang phó thác cho đoàn thanh tra hay người được cử đi kiểm tra xác minh. Cách xử lý như vậy đối với cán bộ có kinh nghiệm, hoặc có phương pháp công tác tốt thì không sao, nhưng với cán bộ còn ít kinh nghiệm, thiếu linh hoạt nhạy bén hoặc mới bước đầu thực thi nhiệm vụ này quả là một điều không nên, làm hạn chế kết quả, kéo dài thời gian và chắc chắn sẽ gặp nhiều khó khăn.
 
(2) Duy trì việc nghe tiến độ, việc báo cáo thỉnh thị xin ý kiến giữa lãnh đạo với đoàn thanh tra, kịp thời bổ cứu những vướng mắc, hạn chế trong quá trình tác nghiệp của đoàn thanh tra.

(3) Thực hiện một cách đồng thời việc thu thập với phân tích, xử lý tài liệu chứng cứ và tư duy vấn đề, hình dung kết luận bản chất sự việc liên quan đến nội dung khiếu nại.

Việc xử lý, phân tích tài liệu chứng cứ soi sáng kết quả thu thập, đồng thời bổ sung và hoàn thiện việc thu thập tài liệu, chứng cứ (sẽ nói rõ hơn ở phần sau); còn việc tư duy bản chất vấn đề luôn nhắc nhở người thu thập tài liệu định hướng được công việc của mình sát với mục tiêu cần đạt đến. Đồng thời thực hiện cả 3 khâu công việc này giúp đoàn thanh tra tiến hành công việc thiết thực, hiệu quả hơn, rút ngắn được thời gian kiểm tra, xác minh và tham mưu giải quyết.

(4) Đặc biệt nên thận trọng trong quá trình thực hiện một số công việc không lường trước được kết quả.

Ví dụ, khi giải quyết khiếu nại về quyền sử dụng đất, hoặc tranh chấp đất đai, thường có nội dung lấy ý kiến của nhân dân nơi sở tại về sự việc. Đây là việc có thể làm, có thể không làm, nhưng lãnh đạo thường hay yêu cầu. Thông thường việc lấy ý kiến là tốt, đặc biệt khi ta có cách làm phù hợp và thực hiện việc lấy ý kiến khách quan, tôn trọng nhân dân. Nhưng nhiều khi sự việc đã bị phân hóa thành từng nhóm lợi ích trong dân, việc lấy ý kiến có khi không đem lại kết quả gì, thậm chí ngược lại với kết quả xác minh và bản chất của sự việc. Trong những trường hợp này tốt nhất là giải trình rõ sự tác hại để thuyết phục lãnh đạo là không nên làm để né tránh rắc rối không cần thiết.

BTV Tỉnh ủy Hà Tĩnh nghe và chỉ đạo công tác giải quyết KNTC;  Đ/c Thái Sinh - TUV - Chánh Thanh tra tỉnh báo cáo tình hình tại phiên họp

II. Chọn lọc xử lý tài, liệu chứng cứ

1. Chọn lọc xử lý tài liệu chứng cứ (viết gọn là xử lý tài liệu) là việc xem xét  toàn bộ nguồn tài liệu đã thu thập được; tìm ra những tài liệu có giá trị pháp lý, giá trị thực tiễn cùng những nội dung của các tài liệu đó, sử dụng chứng minh tính đúng đắn (hoặc không đúng đắn) của quyết định hành chính, hành vi hành chính (gọi chung là quyết định hành chính) phục vụ cho việc giải quyết khiếu nại; chỉ ra những tài liệu không có giá trị để loại bỏ hoặc xử lý bằng những biện pháp nghiệp vụ cần thiết ra theo yêu cầu của công tác quản lý nhà nước.

2. Mục tiêu của chọn lọc xử lý tài liệu đồng nhất với mục đích giải quyết khiếu nại; để chứng minh quyết định hành chính đúng hay không để chấp nhận giữ nguyên, hoặc hủy bỏ một phần hay toàn bộ. Cũng như chọn lọc xử lý tài liệu trong tố tụng hình sự là chứng minh tội phạm. Trong quá trình thu thập tài liệu, mục tiêu của xử lý tài liệu còn là để xem xét tài liệu ta thu thập được đã đầy đủ hay chưa, để có biện pháp bổ cứu hoặc tiếp tục thu thập thêm. Chọn lọc xử lý tài liệu cũng đồng thời thực hiện mục tiêu chung là đánh giá công tác quản lý nhà nước, sự hoàn thiện của chính sách pháp luật.

3. Cần phải làm những việc gì trong xử lý tài liệu:

(1) Trước hết, cần xem xét tính pháp lý của tài liệu chứng cứ. Để kết luận tài liệu chứng cứ mình có đáng tin cậy để sử dụng hay không.

Nếu tài liệu là văn bản, phải xem xét nhận định có đúng là tài liệu chính thống hay không. Thông thường văn bản được ban hành theo một quy trình nhất định. Cần dõi theo quy trình đó để xem xét tính chính thống hay không từ việc ban hành, như đăng ký sổ sách, chữ ký thật, con dấu thật. Việc tuy đơn giản nhưng không nên bỏ qua, và cần phải làm và làm ngay khi bắt đầu nghiên cứu tài liệu. Trong thực tế, chúng ta đã gặp rất nhiều tài liệu giả, nhờ làm tốt việc này đã tạo thuận lợi rất nhiều cho việc giải quyết vụ việc.

Nếu tài liệu là một bản thu thập ý kiến, một lời xác nhận của một công dân, hay một cán bộ có trách nhiệm đã nghỉ hưu về một sự việc mà ta cần xác minh, ví dụ như ý kiến của cộng đồng cư dân, hoặc một người nào đó về nguồn gốc sử dụng đất đối với một trường hợp cụ thể nào đó... thì cần xem xét việc thu thập có khách quan và đáng tin cậy hay không, tức là xem cộng đồng cư dân, hoặc người cung cấp có thật sự hiểu biết được sự việc cụ thể mà họ xác nhận hay không, quá trình lấy xác nhận có đảm bảo sự ngẫu nhiên công bằng,không bị tác động bởi một nhân tố chủ quan nào đó (như đối tượng hưởng lợi thuyết phục) hay không...

Thực hiện việc này trước tiên bằng việc xem xét, nhận định bằng cảm giác. Người có nhiều kinh nghiệm thường có thể làm được bằng cách này. Trường hợp với người có ít kinh nghiệm, hoặc sự việc có tính chất quan trọng thì cần tiến hành giám định tài liệu. Tuy nhiên việc thực hiện giám định không phải khi nào cũng làm được vì nhiều lý do như tốn kém kinh phí, bị lệ thuộc vào cơ quan giám định...

(2) Động tác tiếp theo cần làm là sắp xếp hệ thống các tài liệu chứng cứ theo trật tự logic để phản ánh quá trình phát sinh, diễn biễn của sự việc.

Việc sắp xếp có thể dựa vào yếu tố thời gian phát sinh sự việc, của cấp ban hành (nếu là các văn bản giấy tờ)...  Việc sắp xếp giúp ta thấy được "hình hài" của sự việc. Sắp xếp tốt giúp ta thấy rõ, ngược lại sắp xếp không tốt có thể không thấy, hoặc chỉ thấy "lờ mờ", không nhìn thấu, do đó khó khăn trong nhận định, kết luận vấn đề.  Việc sắp xếp cũng giúp ta thấy được sự thiếu, đủ của tài liệu chứng cứ, từ đó có biện pháp bổ cứu kịp thời.

Sắp xếp cần phân thành 2 nhóm: (1) Nhóm tài liệu chính, phản ánh cái "lõi" của vấn đề, là nhóm cơ bản; (2) Nhóm tài liệu bổ sung, dùng để chứng minh bổ sung cùng tài liệu chính để tăng tính khẳng định trong phân tích lập luận.

Việc sắp xếp cần lập thành bản thống kê đăng ký tài liệu, đánh số thứ tự, số trang, việc này làm cho việc sắp xếp được thêm hoàn thiện, chuẩn tắc, đồng thời cũng tạo thuận lợi cho việc xây dựng hồ sơ sau này.

(3) Xem xét nội dung, tài liệu chứng cứ:

Đây là nội dung quan trọng nhất trong việc chọn lọc, xử lý tài liệu, làm cơ sở để kết luận từng vấn đề và báo cáo kết quả kiểm tra xác minh. Công việc này phải trả lời cho được nội dung tài liệu chứng cứ mình có nói lên được cái gì, đã có đủ cơ sở để kết luận tính đúng đắn của Quyết định hành chính hay chưa.  Trong xem xét nội dung tài liệu cần đọc kỹ từng câu, từng chữ trên tài liệu mình có, bôi màu những chỗ cần  quan tâm, nghi thêm nhận xét bên lề ở những chỗ cần thiết... nhất là đối với tài liệu không rõ ràng mạch lạc về nội dung do cách diễn đạt, hoặc thiếu sót trong soạn thảo văn bản. Thậm chí những tài liệu dài phải tóm tắt lại thành những vấn đề chính yếu về nội dung.

Xem xét nội dung tài liệu phải biết được tài liệu đó nói về cái gì, nói như thế nào về cái mà nó diễn đạt, cơ sở pháp lý, thực tiễn về cái mafnos mô tả, khẳng định.

Trong xem xét tài liệu phải phân tích từng nội dung, chọn lọc nội dung có thông tin chính thống, chính xác có thể chấp nhận, bỏ qua không sử dụng những thông tin không có tính pháp lý, hoặc nội dung không chính xác, chắc chắn. Không vì thấy có một nội dung nào đó trên văn bản sai mà phủ nhận toàn bộ tài liệu đó. Ví dụ trên một quyết định cấp đất cho hộ gia đình A, số thửa bị ghi sai so với thực tế, nhưng các yếu tố của quyết định đầy đủ rõ ràng. Trường hợp này ta không sử dụng thông tin số thửa trên văn bản. chứ không vì thế mà phủ nhận cả tài liệu.

(4) Lọc thông tin trên tài liệu, để kết luận tính đúng đắn (hoặc không đúng) của quyết đinh hành chính.

Đây là bước vừa mang tính nghiệp vụ, vừa là kỹ năng. Bới có trường hợp tài liệu rất nhiều và rất dài, có đến hàng chục trang. Yêu cầu đặt ra là kết luận rõ những vấn đề có tính chất then chốt, logic lột tả được bản chất của vấn đề ta cần nghiên cứu, kết luận. Những vấn đề này sẽ nằm trong phần kết luận của báo cáo kết quả kiểm tra xác minh, làm cơ sở cho các kiến nghị.

Đối với những người có kinh nghiệm thì không khó lắm khi thực hiện các điểm (3), (4), nhưng là yêu cầu phải thử nghiệm, học hỏi đối với CBCC có ít thời gian công tác trong ngành.

Trên đây là những kỹ năng cơ bản trong việc thu thập, xử lý tài liệu, chứng cứ để phục vụ cho việc tham mưu giải quyết khiếu nại, tố cáo. Tin rằng, khi được trang bị những kỹ năng cần thiết nói trên cùng với tinh thần trách nhiệm cao, bản lĩnh, sự hăng hái và lòng yêu nghề, mỗi cán bộ thanh tra sẽ luôn hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao./.

Thái Sinh
 TUV, Chánh Thanh tra tỉnh Hà Tĩnh

(Theo www.thanhtravietnam.vn)